Меню предложений на реформу милиции

Текст: Константин Сулимов

Краткий обзор народных предложений в реформу милиции (по материалам, поступившим в адрес российский общественной кампании «За капитальный ремонт милиции»).

Одна из принципиальных идей российской общественной кампании «За капитальный ремонт милиции» состоит в том, чтобы дать возможность людям высказаться о милиции, но не просто о том, какой они ее видят сейчас – в этом разногласий почти нет, оценка всегда негативная, различия в нюансах, а, прежде всего, о том, какой она должна быть, и что нужно сделать, чтобы достичь должного состояния. Суть подхода проста: если милиция существует не для себя самой и не для начальства, а для людей – их безопасности, спокойствия, порядка - то мнение людей о том, как все должно быть устроено, троекратно важно.

С 20 октября 2009 года в адрес российской общественной кампании «За капитальный ремонт милиции» поступили предложения по радикальной реформе милиции от 94 авторов.Среди авторов предложений - 8 бывших и действующих сотрудников правоохранительных органов, есть и те, кого можно назвать экспертами в этой сфере: политологи, юристы, управленцы, но большинство – это простые люди, озабоченные ситуацией в милиции. Предложения очень разные: есть и очевидно «странные», есть и очевидно профессиональные, но основную массу предложений можно назвать «любительскими» - это разумные, заинтересованные предложения, опирающиеся на здравый смысл.

Разнообразие откликов и присланных предложений, на первый взгляд, необычайно велико. Но, пожалуй, это так только на первый взгляд. Во-первых, почти все конкретные предложения к капитальному ремонту милиции имеют отношение к трем основным проблемным блокам: проблема кадров, проблема контроля деятельности, проблема структуры и функционала милиции (и правоохранительной системы в целом). Во-вторых, большая часть предложений в каждом их этих проблемных блоков или повторяет друг друга, отличаясь в деталях, или дополняет друг друга. Но конечно есть и альтернативы. Причем альтернативы не в деталях, а принципиальные.

Но даже в этом случае обнаруживается удивительное совпадение в основных направлениях реформы, поэтому, думается, можно говорить о фиксации необсужденного, непроговоренного и несогласованного, но все же общественного консенсуса по поводу того, в каких проблемных полях нужно прилагать усилия, чтобы органы правопорядка приобрели должный вид.

За рамками этих блоков остались некоторые вещи, например, проблема названия «милиция» – нужно ли его менять на полицию, а участковых назвать шерифами, городовыми или еще как-то? Из того, что предлагали люди, ясно, что для большинства это не принципиальный вопрос. Было лишь несколько откликов, жестко настаивающих на переименовании. Большинство эту тему вообще не затронули, а те, кто касались, употребляли эти слова как равнозначные синонимы, писали через слеш, в одном абзаце могли использовать отдельно оба слова, имея в виду при этом одно и то же. В общем, для людей видимость не важна, важна суть.

КОНТРОЛЬ
Контроль деятельности милиции и ее сотрудников совершенно необходим – множество предложений людей касаются именно этого вопроса. Явным образом люди воспринимают действия и поведение сотрудников милиции как бесконтрольные и неподотчетные никому, и прежде всего, обществу. Оно не может ни повлиять, ни одернуть, ни потребовать.

В лучшем случае это может сделать начальство. И есть предложения, как сделать этот ведомственный контроль эффективнее. Речь, прежде всего, идет о контроле доходов и расходов «сотрудников милиции и их иждивенцев (не только супругов и несовершеннолетних детей, но и взрослых детей, тещ, свекров и т.д.)» – из письма. Не уточняется, правда, какие решения и по каким критериям необходимо принимать в случае несовпадения одного с другим – разумеется, именно это рассматривается как проблема. Более традиционным здесь является обязательность опубликования данных по доходам с тем, чтобы запустить механизм внешнего давления. Необходимо лишь, чтобы государство контролировало тем или иным образом достоверность сведений.

Но дело не только в личных доходах, необходима финансовая прозрачность и на уровне оргструктур. Из письма: Так же, для более честного и прозрачного расходования тех или иных средств, необходимо организовать информационную открытость планов расходования средств на ближайший квартал, для отслеживания процесса необходимо организовать независимые комиссии на местах, из числа сотрудников полиции, путем выбора членов комиссии, сотрудниками полиции при содействии профсоюзной организации. Причем комиссия выбирается раз в полгода, и имеет такой же срок полномочий, после чего выбирается новая комиссия, в которую не могут входить члены предыдущей комиссии. По итогам проверки комиссии, на основании отчета делаются выводы о проф. пригодности лиц отвечающих за расходование тех или иных средств.

Предлагают люди и совершенно конкретные инструменты контроля, например, лишение милиционеров, несущих патрульно-постовую службу, «карманных денег» и замену их специальными талонами - «для обеспечения жизнедеятельности». Наличие денег в кармане при проверке будет считаться доказательством. Или: Необходимо ввести обязательный контроль - видео, аудио - за действиями сотрудников. Видеозапись происходящего в патрульной машине и вокруг, с хранением материалов хотя бы месяц. С инициацией независимого разбирательства (не силами этого отделения ДПС) по факту обращения любого гражданина (из письма). Оборудование ВСЕХ полицейских участков камерами слежения для мониторинга их работы со стороны ССБ, переоборудование полицейских участков прозрачными перегородками для визуального контроля – из письма.

Но главный интерес люди проявляют к внешнему контролю. Из письма: Сейчас представители власти, даже работающие на "земле", то есть контактирующие с населением, совершенно не зависимы от этой самой "земли".

Есть предложения по увеличению степени публичности деятельности милиции, включая и публичное представление правонарушений самих сотрудников милиции. Нужно сделать всероссийский сайт с объединённой базой данных по преступлениям МВД, куда все граждане могут послать описание своей ситуации, возможно с ксерокопиями заявлений и документов, показаниями свидетелей и т.д. – из письма. Дело здесь не в том, чтобы поставить милицию к позорному столбу, а в том, чтобы запустить механизмы самодисциплины под внешним давлением. Необходимо создать для всех значимых фигур МВД отдельные интернет-страницы и пройтись по их подвигам… Следить за карьерой снятых за грубейшие нарушения чиновников (из письма).

Хитом сезона является тема выборов на разные милицейские должности. Слово «выборы» применительно к людям с оружием, возможно, многих пугает. Но нужно понимать, что люди желают не разгула демократии, чтобы под этим ни понималось, - люди желают контролировать людей с оружием. Выборы воспринимаются одним из инструментов этого контроля.

Люди предлагают, даже несколько неожиданно, совершенно разные варианты применения этого механизма или близкому к нему по сути – т.е. вопрос совсем не сводится к тому, нужны у нас шерифы по американскому образцу или нет. Такой вариант тоже предлагается (на муниципальном уровне, например, с закреплением за шерифами/городовыми функционала всяких ДПС, ППС, УУМ, ОВО). Но даже когда говорят об этом уровне органов правопорядка, часто совсем не выборы имеют в виду. А связь с «землей».

Из письма: я бы сконцентрировался на "отделении" участковых от милиции, как минимум в виде невозможности привлечения участковых к любой иной деятельности, кроме своей основной работы на подведомственной территории. Это можно подавать как первый росток местной полиции. И можно придумать всякие народные акции в поддержку этого: "познакомься с участковым" (участковые получат народный наказ), "сообщи о пропаже участкового" (сообщи, если обнаружил отсутствие участкового на месте - меньше будут отвлекать на какие-нибудь оцепления и прочее), "огради участкового от начальника" (жители пишут начальнику, что в такое-то время участковый именно ему нужен, а время у всех разное, так что начальник не может отвлечь участкового). Проблема преступности - это проблема отсутствия людей, которые знают каждого жителя в лицо (если глубже - нет местной общины, а участковый вполне может стать ее зародышем).

В ту же сторону ориентировано, например, несколько экзотическое предложение - создание в МВД того, что пришлось, по смыслу, назвать «дворницкой» службой. Выдать дворникам бляхи и наделить их некоторыми полномочиями участковых. Смысл в этом предложении, к сожалению, был бы только в том случае, если бы – как вроде бы когда-то было – дворники были самыми «коренными» обитателями того двора, что метут. Это не так. Но важно направление мыслей людей.

Озвучиваются и другие формы продуктивной и ответственной связи с «реальностью», «землей», т.е. с населением. Например, налоговые. Из письма: Я лично готов платить сверх положенных налогов специальный налог в адрес милиции, который будет обеспечивать мою уверенность в том, что эти деньги идут именно на финансирование милиции. А есть и предложения финансово вложиться непосредственно в реформу: Тем самым показал бы, что для меня, как и для каждого из нас, это важно. Можно организовать это с помощью СМСок. Если народ скинется по 10 рублей, государство просто будет обязано принимать кардинальные меры, т.к. мы все "будем в доле" (из письма).

Но выбирать можно не только мелких милицейских начальников. Предлагается, например, избирать в ОВД на некую должность, имеющую статус последней инстанции, т.е. фактически начальника. Но речь, по сути, идет о внедрении в лице этого как бы начальника прокурорского надзора в милицию, потому что это должен быть профессиональный юрист с зарплатой из городского бюджета и обязанностью его будет правовая оценка действий милиционера. Неясно, правда, кто будет организовывать деятельность ОВД, и нести ответственность. Но есть предложения, которые учитывают это, и применяют выборы для улучшения ситуации с милицией, не собираясь никого из милиционеров выбирать. Выбирать лучше тех, кто должен контролировать милицию – прокуроров, тем самым снимая массу рисков и получая существенный выигрыш в эффективности.

Из письма: Как ни странно, но я бы зашел на реформирование милиции с .. выборности прокуроров. Выборы начальника милиции не самый удачный вариант - это все же "производственное подразделение", начальник которого должен знать "технологии", "матчасть" и пр. скучные вещи. Главного технолога или инженера авиазавода не выбирают, и правильно - я бы не сел в самолет, ведь могут пробиться популисты-непрофессионалы. А вот выборы контролера - вполне обычная вещь. Прокурор - в некотором роде реализатор политики в области права и как любой политик должен зависеть от народа. Напортачить прокурор сильно не сможет, но навести порядок способен, в том числе в милиции. Проблема милиции в том, что над ней нет контрольного органа, прокуратура и милиция давно и неразрывно срослись. Вот тут следовало бы рубануть.

Или вместо выборов низовых начальников, что сейчас стало мейнстримовской темой для споров, предлагается выбирать «тайным голосованием людей на все высшие милицейские должности». Несколько неожиданный перенос фокуса внимания. И такие предложения единичны. А если не нравятся прямые выборы (что высших милицейских начальников, что не очень высших), то можно воспользоваться предложением о внедрении института «выборщиков», т.е. введением системы косвенных выборов. Из письма: Возможность избирателя, в случае отсутствия у него осознанного решения, делегировать свой голос человеку которого он знает, доверяет и сможет с него спросить, несомненно, оживит всю выборную систему. Данный институт применим и для формирования органов правопорядка на местах. Таким образом, наверное, можно снять если не сам популизм, то упреки в нем, но в такой системе есть свои риски. Тем более, что у высшего начальника выборщик и так есть – Президент.

Наконец, можно вообще не использовать выборы, а внедрить, как предлагается, процедуру «подтверждение доверия/выражение недоверия начальнику ОВД». Совместить ее с выборами в органы местного самоуправления. Ввести несколько градаций уровня доверия, и привязать к этим уровням разные последствия для местного начальника, вплоть до профессиональной дисквалификации.

СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ
Здесь люди предлагают действовать в двух принципиальных направлениях. Во-первых, разукрупнить, во-вторых, сократить.

Разукрупнить, конечно, того монстра, которого мы и называем МИЛИЦИЯ. Все, в общем, знают, что она внутри себя очень разная и разнообразная. Но со стороны это все равно выглядит как левиафан, к которому и подступиться невозможно. Поэтому – разукрупнить! Самое ходовое предложение состоит в четком обособлении федеральной и местной/муниципальной милиции. С ясным разведением функционала, организационной структуры, источников финансирования – местная милиция должна питаться из местного же бюджета. Муниципальная милиция/полиция (институт оперов, которые полностью отвечают за свою территорию, по всем направлениям). Федеральная полиция (крупные преступления, контрразведка, охрана судов, охрана свидетелей, функционирование технической охраны, БДД на трассах, безопасность на транспорте, федеральный розыск, учеты) (из письма).

Не все (правда, их очевидное меньшинство) согласны с необходимостью создания двух милиций, указывая, например, на то, что мы можем получить в результате два суперминистерства вместо одного. Или, соглашаясь, считают, что местная милиция должна быть обязательно финансово независима от местных властей. Разделение на федеральную и муниципальную милицию необходимо, при этом финансирование должно быть только из федерального бюджета, чтобы отсечь зависимость от муниципалитетов (из письма).

Смягченный вариант состоит в четком разведении источников финансирования (и с разграничением ответственности). Федеральное финансирование выделяется исключительно на материально-техническую часть, а так же на развитие инфраструктуры подразделений МВД. Местное финансирование должно обеспечивать стабильную, конкурентно способную заработную плату сотрудникам, а так же обеспечить социально-бытовую сторону службы личного состава (из письма).

Необходимость структурной перестройки милиции иногда трактуют как условие создания конкуренции – что должно привести к повышению эффективности для граждан. Причина кризиса системы МВД - монополия. Нужно создавать параллельную государственную резервную систему с тем же набором полномочий. Выбор на обращение к той или иной системе остается за гражданами. В процессе конкуренции систем недостатки будут устраняться – из письма.

Сократить же предлагается функционал, например, «не должна милиция заниматься неблагополучными детьми, семьями», или проводить техосмотр, и даже выдавать «ЛЮБЫЕ удостоверения личности (к примеру, водительские)». Но, наверное, главная интенция все-таки состоит в том, чтобы пересмотреть и переструктурировать функции милиции. Вплоть до того, что предлагается нагрузить некоторые милицейские службы дополнительными полномочиями и ответственностью.

Несколько раз предлагалось ввести в той или иной форме ответственность ГИБДД за аварии на дорогах, и, соответственно, добавить полномочия по контролю за состоянием дорог. Ввести для сотрудников ГИБДД и дорожников административную и дисциплинарную ответственность за аварии совершённые на вверенных им участках дорог. И наоборот. Стимулировать работников ГИБДД и дорожников на чьих участках не произошло ДТП. Вот тогда и ГИБДД будет нести службу на аварийно-опасных участках и с дорожников за качество содержания дорог спрашивать (из письма).

Ну, и конечно, изменить систему отчетности в деятельности милицейских служб, убрать негативные стимулы и добавить позитивные, «чтобы не стимулировать очковтирательство и произвол» (из письма). Львиная доля предложений людей касалась именно этих вопросов. Фактически требуют проведение особой Административной реформы в МВД.

Из письма:

1. Выделить отдельную, независимую от структур ОВД службу регистрации правонарушений (вариант – регистрировать должно существующее ведомство - Минюст). Возможно, сделать ее совмещенной с регистрацией пожаров, вызовов "скорой" - по принципу одного окна. В задачи этой службы, кроме регистрации, будет входить мониторинг процесса выполнения и извещение о нем потерпевшей стороны.
2. Структуры ОВД, которые работают "по вызову", должны оцениваться по скорости реакции на зарегистрированный вызов потерпевшего. Т.е. вызванный наряд милиции должен прибыть не позднее определенного срока и выполнить все полагающиеся по закону действия вовремя, иначе этот вызов ему не будет засчитан.
3. Структуры ОВД, занимающиеся расследованием не раскрытых по "горячим следам" правонарушений, должны оцениваться по проценту раскрываемости поступивших на них заявлений о правонарушениях.
4. Оценка действий ОВД по пресечению и расследованию правонарушения должна зависеть от потерпевшей стороны, например для того, чтобы раскрытое правонарушение было засчитано милиционеру, нужна подпись потерпевшего о том, что он "принимает работу".
5. Численность и материальное обеспечение милиции на конкретной территории должны определяться исходя из количества преступлений на этой территории.

КАДРЫ
Ключевая эмоциональная претензия к милицейским кадрам состоит в том, что милиционеры не те, которые нужны по качественному составу и их слишком много в количественном отношении. Америка здесь не открыта, хотя проблема с количеством имеет до некоторой степени мистический характер. Не очень понятно, почему нынешних милиционеров слишком много, но сократить их количество желает каждый второй. Ситуация бы прояснилась, если бы проблема количества была однозначно увязана с проблемой эффективности в том или ином измерении. Впрочем, эта увязка, конечно, есть, но она не всегда очевидна.

Для многих дело обстоит следующим образом: при сокращении милицейских кадров необходимо сохранить общий объем затрат на оплату труда, что позволит поднять денежное содержание каждого конкретного милиционера вдвое или даже втрое. Это, видимо, должно оказать стимулирующее воздействие на качество работы. Конечно, здесь все не так очевидно. Опуская вопрос эффективности этого рычага самого по себе, можно, например, задать вопрос: а почему собственно милиционер должен зарабатывать больше учителя (согласно тем цифрам, что назывались в предложениях, он будет зарабатывать больше)? И на такие вопросы нужно иметь ответы.

Связка между деньгами и количеством четко видна еще в одном, неоднократно повторенном предложении: «перевести в вольнонаемных/гражданских всех сотрудников, которые не работают непосредственно с преступниками», т.е. весь персонал, обеспечивающий реализацию целевой функции органов правопорядка. Ясно, что при этом они лишатся каких-то льгот и преимуществ, по крайней мере, в этом была логика предложений. Но если милиционер и сейчас беднее церковной мыши, то зачем лишать последнего тех людей, от которых тоже зависит качество, например, кадровиков? Более того, иногда видимо имеют в виду, что их надо просто сократить. За счет сокращения бюрократического аппарата министерства можно высвободить достаточно большое количество средств и направить их на оплату труда тех, кто действительно раскрывает преступления (из письма).

На сегодняшний день в отделе внутренних дел численностью до 300 человек, реально по предупреждению, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений работает меньше половины; остальные занимаются вопросами обеспечения, административной деятельностью и т.д., вместе с тем также имеют статус сотрудника милиции и все вытекающие отсюда правовые особенности (из письма).

Впрочем, были эмоциональные отклики по поводу количества, которые не были связаны с деньгами и эффективностью, например, такой: «пусть будет меньше ментов, но они будут порядочные люди». Емко и со вкусом.

Другая, уже названная тема – это качественный состав кадров. Ясно, что люди хотят видеть честных, законопослушных, вежливых и культурных, а также физически здоровых и опрятных милиционеров. Как этого добиться? Люди предлагают два пути.
Один – уволить всех и потом нанять заново тех, кто достоин. Основная форма приема - аттестация через независимые комиссии. Плюс рекомендации. Конечно, здесь есть вопросы, на которые еще только предстоит дать ответы: кто будет сидеть в этих комиссиях (и, соответственно, кто их будет отбирать) и какими критериями они будут руководствоваться (и, соответственно, кто эти критерии будет формулировать)? С этим пока почти полный туман.

Из письма: Главный вопрос - кто её (переаттестацию) будет проводить? Марсиане? Рабочие близлежащего завода? Нет, её будут проводить кадры УВД. Если большой процент сотрудников подразделения аттестацию не пройдёт, начальник получит несоответствие должности, поэтому, он, используя всё своё влияние, просто избавится от неугодных и отстоит своих, верных. Спросите любого кадровика, сколько всяких аттестаций, рапортов и отчётов о проверке и соответствии занимаемой должности они понапихали по личным делам сотрудников? Десяток- минимум. Но все они - фикция и написаны, как правило, задним числом. Точно так же пройдёт и новая аттестация.

И люди понимают эти затруднения, или даже говоря жестче – проблему, которая может поставить крест на всей реформе. Но, к сожалению, очень немногие. Так же немногие ставят другой принципиальный вопрос – «куда уйдут уволенные "непригодные" сотрудники?» И не получится ли так, что вся возросшая после реформы эффективность новой милиции уйдет на борьбу с прежними коллегами? Да и как вообще можно представить себе одномоментное увольнение как минимум сотен тысяч людей с последующим постепенным – быстро не получится – приемом части обратно и наймом новых?

Ответы есть: милицию может спасти только общественный контроль - а увольнять нужно постепенно или даже создавать некую новую параллельную милицию, которая будет постепенно забирать на себя все большее количество полномочий от старой.

Из письма: Профессиональную полицию можно создать не реформированием нынешней структуры, а созданием новой. Подбор кадров должен осуществляться лицами не зависимыми от нынешних, этаким собранием экспертов. При этом кандидат должен представить рекомендации от граждан различных категорий и не менее 20. Кроме того, обязательное психологическое и иное тестирование, минимальный квалификационный экзамен по понятным критериям и детектор лжи. Только после этого, направление на 6 месячные платные, курсы переподготовки с назначением базовой заработной платы.

Видимо, последнее можно рассматривать как промежуточный вариант к другому варианту кадровой реформы – условно ее можно назвать «чистка». Иногда это слово употребляется впрямую, несмотря на все коннотации, его сопровождающие. Но и здесь «проклятые» вопросы все те же: каковы критерии отсева, и кто субъекты этого процесса? Есть среди предложений отдельные ответы, например, избранные места по поводу критериев: «несоответствие доходов расходам (и приобретённой в годы службы собственности); профнепригодность в отношении знания российского права; поступавшие в УСБ жалобы;» и т.д. Наконец, предлагают ввести жесткие образовательные цензы для сотрудников милиции и прием на службу по конкурсу.