Основной закон бюрократии

Действующая Конституция устраивает практически все властные элиты, поскольку предоставляет им свободу действий. Для общества она плоха тем, что все институты власти подстроены под единого хозяина и потому к ним невозможно апеллировать.Последовательный критик действующей Конституции, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Высшей школы экономики Михаил Краснов впроанализировал с конституционной точки зрения возможность смещения центра власти от президента к главе правительства.

– Михаил Александрович, если центр принятия решений переместится в правительство, будет ли нарушена Конституция?
– По нашей Конституции реальный начальник над всеми – президент. Но что если он не сможет или не захочет быть самостоятельным? Тогда таким «начальником» вполне может стать премьер. И для этого не потребуется никакого формального перераспределения полномочий. Тайные договоренности такого рода были бы практически невозможны в условиях политической конкуренции, поскольку оппозиция через свободную прессу может отслеживать каждый шаг. Без оппозиции вся система взаимоотношений между президентом и правительством – черный ящик.

Фактически первая, самая главная договоренность уже перестала быть тайной. Известна кандидатура председателя правительства, которую новый президент внесет в Государственную думу. Но разве это нарушает букву Конституции? А дальше конституционные нормы будут соблюдаться даже еще в большей степени. Мы как-то до сих пор не придавали этому значения, зная, кто реальный «хозяин положения», но статья 83 требует, чтобы кандидатуры вице-премьеров и министров предлагал президенту именно назначенный премьер. Вот теперь он и будет в точном соответствии с Конституцией формировать правительство. Больше того, именно по предложению премьера президент утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти (ст. 112), т. е. тот самый перечень министерств и ведомств, от которого зависит судьба многих чиновников.

Правда, у президента есть такой политический рычаг, как определение основных направлений внутренней и внешней политики. Но кто может запретить президенту «определять» их так, чтобы не «травмировать» правительство? Тем более что заведомо известный новый президент клянется быть «верным продолжателем начатого дела». Можно предположить, что президент в своих посланиях будет лишь озвучивать идеи, согласованные с премьером.

А как же текущая политика? В статье 114 Конституции полномочия правительства сформулированы так, что они охватывают практически все сферы. Да, президент руководит внешней политикой, обороной и безопасностью, но ведь и правительство «осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации».

Кажется, что полномочия разделены: президент определяет, а правительство реализует, но попробуйте на практике отличить «руководство» от «мер по обеспечению». Таким образом, если в правительство будет перемещен реальный центр определения и проведения политики, то это не нарушит букву Конституции. Формулировки в ней достаточно обтекаемые. Другое дело, что у президента есть сугубо своя, эксклюзивная компетенция: помилование, вопросы гражданства, предоставление политического убежища, награды, присвоение высших воинских и специальных званий, назначение федеральных судей и т. п. По этим вопросам, думается, он будет самостоятельным.

– Каким образом в такой ситуации может быть решен вопрос об отставке правительства?
– В полупрезидентской республике, которой является Россия, президент обычно имеет достаточно большую свободу маневра. И, как говорится в некоторых учебниках по конституционному праву, правительство в этой модели выступает в роли «мальчика для битья». Если ситуация в экономике ухудшится, президенту придется выбирать между личными договоренностями и необходимостью принимать политическое решение. В случае кризиса президент обычно отправляет правительство в отставку, но в нашей ситуации возможна и добровольная отставка самого президента. Он может поставить «джентльменское соглашение» выше своей конституционной ответственности за состояние дел в стране.

– Получается, поскольку можно договориться обо всем, Конституция просто не нужна?
– Смысл любой конституции в том, чтобы ограничивать власть, дабы она не села на голову обществу. Президент по нашей Конституции находится в определенных отношениях с правительством и парламентом. Но эти отношения откровенно смещены в пользу президента. Поэтому нет ни политической конкуренции, ни независимого суда, ни работающих строго по закону прокуратуры и полицейских служб. Поэтому, наконец, возможны операции, которые можно назвать даже не «преемник», а «наследник». И все-таки даже с такой Конституцией лучше, чем без нее. Когда власть понимает, что хотя бы формально нужно соблюдать Конституцию, это уже немало. Страшно представить, что было бы в отсутствие Конституции.

– Может, лучше было изменить Конституцию, чтобы она отражала политическую реальность? И как следовало бы ее переписать?
– В 1999 году мы с коллегами подготовили такой проект. В нем предполагалось, что президент должен быть исключительно гарантом конституционного строя, как это и записано в 80-й статье. Он должен быть хранителем духа и буквы Конституции, конституционного строя. И для этого его, возможно, следует наделить некоторыми новыми полномочиями. Но при этом убрать полномочия, которые превращают его в доминирующего политического игрока. Текущую политику должно проводить правительство, формируемое в зависимости от результатов свободных, подчеркиваю, свободных парламентских выборов. А такие выборы возможны только в условиях нормальной политической конкуренции.

Но на изменение основного закона никто не пойдет, потому что конструкция с теневыми договоренностями устраивает и премьера, и президента. В том-то и драма, что действующая Конституция устраивает практически все властные элиты.

Вот только для общества это плохо. У нас часто сетуют, что нарушаются конституционные права и свободы. Но не понимают, что их соблюдение зависит, в первую очередь, от того, как устроена власть. Действующая Конституция неплоха для бюрократии, поскольку дает ей свободу действий. Но она плоха тем, что все институты подстроены под единого хозяина и потому к ним невозможно апеллировать. Зачем бюрократии изменять Конституцию, если завтра широчайшие полномочия потребуются президенту, который опять станет единственным центром власти? С точки зрения бюрократии, для переписывания Конституции нет никаких оснований. Кому она мешает? Они договорились.

Текст: Евгений Натаров, Газета.RU [2]
Фото: Сеть